El conjunto de instrumentos de la UE para el comercio electrónico (COM(2025) 37): el pasaporte digital de productos como herramienta de control en los mercados en línea

La Comunicación COM(2025) 37 es soft law: no crea obligaciones nuevas, coordina el marco existente frente a las importaciones de escaso valor. Su sección 2.4 sitúa el pasaporte digital ESPR como instrumento de control en aduanas.

• La Comunicación COM(2025) 37 final (CELEX 52025DC0037) es soft law: no crea obligaciones jurídicas nuevas; coordina la ejecución del marco existente (DSA, GPSR, Reg 2019/1020, ESPR) frente al auge de importaciones de escaso valor (≤150 EUR).
• En 2024 el 91 % de los envíos ≤150 EUR que entraron en la UE procedían de China, pasando de 1.900 a 4.170 millones de artículos; Temu y SHEIN superaron los 75 millones de usuarios en la UE [sección 1].
• Punto crítico (sección 2.4): «la mayoría de las mercancías físicas introducidas en el mercado de la UE o puestas en servicio requerirán un PDP». El pasaporte digital del ESPR (Reg 2024/1781) se encuadra como instrumento de supervisión, no solo de transparencia.
• El registro central del PDP se conecta con la ventanilla única aduanera (EU Single Window, Reg 2022/2399): el control pasa de muestreo físico ex-post a validación digital ex-ante. El textil es de los primeros grupos del acto delegado ESPR (~2027).

Qué es la Comunicación COM(2025) 37

La Comunicación COM(2025) 37 final, identificada bajo la referencia CELEX 52025DC0037, es un documento de orientación estratégica de la Comisión Europea. Su naturaleza jurídica se encuadra en el soft law: no legisla, no crea obligaciones jurídicas nuevas y no impone requisitos directos a los operadores económicos. Su función consiste en organizar la interpretación y coordinar la ejecución del acervo regulatorio existente frente al incremento de las importaciones enviadas directamente a los consumidores europeos. El texto diagnostica una tensión operativa en las fronteras exteriores de la Unión: las infraestructuras de vigilancia del mercado se enfrentan a un volumen de mercancías que desborda los controles aduaneros tradicionales.

El documento fundamenta su análisis en datos de la vigilancia aduanera comunitaria. La sección 1 establece que «En 2024, el 91 % de todos los envíos de comercio electrónico con un valor de hasta 150 EUR que entraron en la UE procedían de China y su volumen se duplicó con creces entre 2023 y 2024, pasando de 1 900 millones a 4 170 millones de artículos». El umbral de 150 EUR corresponde a la exención de derechos de aduana para los envíos de escaso valor. El texto correlaciona esta escalada con la expansión de plataformas de terceros países: nombra a Temu y SHEIN, que alcanzaron más de 75 millones de usuarios en la UE en pocos meses de 2024.

Frente a esta realidad, la Comisión no propone redactar directivas adicionales. La premisa del documento es que el marco jurídico de la Unión resulta integral y suficiente para regular todo el ciclo de vida de un producto importado. El déficit se localiza en la arquitectura de cumplimiento y en la coordinación entre autoridades nacionales. Por tanto, la Comunicación funciona como un manual para que las autoridades de vigilancia del mercado, las administraciones aduaneras y los coordinadores de servicios digitales apliquen las normas de forma conjunta, abandonando los controles aislados en favor de un enfoque sistémico que penalice a los vendedores que evaden los costes de garantizar la calidad material y la seguridad química.

El marco de responsabilidad de los mercados en línea

La arquitectura de control que la Comunicación exige aplicar se asienta sobre la intersección de tres reglamentos de hard law ya vigentes. El primero es el Reglamento de Servicios Digitales (DSA, Reglamento (UE) 2022/2065), que regula la responsabilidad de los prestadores de servicios de intermediación. El DSA elimina la exención de responsabilidad para los mercados en línea cuando el consumidor es inducido a creer que la plataforma es el vendedor directo, y establece obligaciones proactivas como el deber de conocer a su cliente empresarial: recopilar la identidad de los comerciantes, verificar sus datos de registro y exigir una autocertificación de cumplimiento antes de autorizar la comercialización.

El segundo pilar es el Reglamento relativo a la seguridad general de los productos (GPSR, Reglamento (UE) 2023/988), que traslada cargas operativas a las plataformas transfronterizas. El GPSR obliga a los prestadores de mercados en línea a designar un punto único de contacto para la comunicación con las autoridades de vigilancia del mercado, y a gestionar las órdenes de retirada de productos peligrosos sin dilación indebida. El incumplimiento de estos deberes detona regímenes sancionadores nacionales.

El tercer componente es el Reglamento relativo a la vigilancia del mercado y la conformidad de los productos (Reglamento (UE) 2019/1020). Su artículo 4 establece que ciertos productos sujetos a la legislación de armonización no pueden introducirse en el mercado de la Unión a menos que exista un operador económico establecido físicamente en un Estado miembro que asuma la responsabilidad legal —fabricante, importador, representante autorizado o prestador de servicios logísticos—, actuando como garante de la documentación técnica e interlocutor ante las autoridades. La Comunicación ordena que estos tres reglamentos operen como una matriz unificada: la trazabilidad del vendedor en la interfaz (DSA), la retirada de productos peligrosos (GPSR) y la presencia de un operador legal en suelo europeo (vigilancia del mercado) dejan de aplicarse de forma aislada.

El PDP como instrumento de control

La sección 2.4 de la Comunicación, dedicada a la mejora de la capacidad de supervisión mediante herramientas digitales, es donde la política de sostenibilidad ambiental se conecta con la ejecución del control aduanero. En este epígrafe, el texto encuadra el Pasaporte Digital de Productos (PDP) establecido por el Reglamento ESPR (Reglamento (UE) 2024/1781) como un instrumento central para la vigilancia del comercio electrónico, y declara que «la mayoría de las mercancías físicas introducidas en el mercado de la UE o puestas en servicio requerirán un PDP». Esta formulación sitúa al pasaporte lejos de su concepción original como mero vector de transparencia ecológica, posicionándolo como una barrera técnica de entrada al mercado único.

La arquitectura legal del ESPR fundamenta esta proyección. El artículo 9 condiciona la comercialización o puesta en servicio de los productos regulados a que dispongan de un pasaporte digital disponible y conforme. El Reglamento prevé además un registro digital centralizado que almacena los identificadores únicos del producto, del operador económico y de la instalación, no el pasaporte completo. La operatividad del control fronterizo se consolida en la interconexión entre ese registro y el entorno de ventanilla única de la Unión para las aduanas (EU Single Window, establecido por el Reglamento (UE) 2022/2399).

La Comunicación proyecta el uso de esta infraestructura para frenar las importaciones irregulares. Quien pretenda despachar a libre práctica una mercancía regulada deberá proporcionar a las autoridades aduaneras el identificador de registro del PDP, que se verificará automáticamente contra la base de datos central antes de autorizar la entrada física. Esta integración permite aplicar perfiles de riesgo y paralizar envíos no conformes de forma sistemática. El pasaporte digital transforma así el control aduanero ex-post, basado en muestreos físicos, en una validación digital ex-ante: sin el cruce positivo de datos entre el sistema aduanero y el registro del ESPR, el artículo importado a través de un mercado en línea queda inmovilizado en la aduana.

El textil como primer grupo y el cierre de la asimetría

La aplicación operativa de este ecosistema de control comienza con el sector de la moda. El Plan de Trabajo sobre Diseño Ecológico y Etiquetado Energético 2025-2030 (COM(2025) 187 final) clasifica a los productos textiles, con especial atención a las prendas de vestir y el calzado, como primera prioridad en la categoría de productos finales, por su potencial de mejora en durabilidad, eficiencia de materiales y reducción de impacto climático y residuos. El daño del modelo actual es cuantificable: la propia Comunicación señala que la industria de la confección pierde cerca de 12.000 millones de euros en ventas anuales —el 5,2 % de su volumen de negocio— por la entrada de productos que no cumplen las normas.

La inclusión del textil en la primera ola de actos delegados del ESPR responde a una motivación de equilibrio competitivo. La asimetría actual perjudica a los fabricantes europeos y a los importadores tradicionales, que asumen los costes del acervo sobre toxicidad química (REACH) y de las contribuciones a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor. Mientras tanto, el envío directo desde terceros países elude de facto estas barreras mediante el fraccionamiento de la carga y el uso del umbral de minimis de 150 EUR. La sección 2.1.2 de la Comunicación aborda este desfase y argumenta la necesidad de reformar el sistema para garantizar que «los agentes del comercio electrónico del exterior y del interior de la UE estarían sujetos a las mismas normas».

El pasaporte digital opera en este contexto como mecanismo igualador. Al configurar el cumplimiento de los parámetros de diseño ecológico como condición técnica para superar el despacho de aduanas, el ESPR anula la ventaja competitiva de la desregulación en origen. Un fabricante extracomunitario que comercialice prendas a través de una plataforma transfronteriza deberá recopilar la misma cadena de datos —composición, contenido reciclado, sustancias preocupantes, durabilidad— que una marca con sede en la Unión. Sin la inyección de esos datos en el identificador vinculado al registro central, el envío será bloqueado: la misma carga probatoria recae sobre la unidad enviada por mensajería exprés que sobre el contenedor despachado por transporte marítimo.

Calendario y qué vigilar

La transición hacia este escenario de control ex-ante exige vigilar el calendario legislativo. El Reglamento matriz ESPR (2024/1781) entró en vigor el 18 de julio de 2024, pero su aplicación efectiva depende de la adopción secuencial de actos delegados. El hito más relevante es el primer plan de trabajo del ESPR, publicado en abril de 2025 (COM(2025) 187 final), que fija la prioridad del sector textil e inicia los plazos técnicos para desarrollar los criterios de diseño ecológico y los requisitos de datos del pasaporte digital.

Paralelamente, el ESPR activa un mandato con plazos cerrados que afecta a la moda. El artículo 25, apartado 1, prohíbe la destrucción de productos de consumo no vendidos que figuran en el anexo VII —que incluye prendas de vestir, accesorios y calzado—. Esta prohibición adquiere fuerza vinculante el 19 de julio de 2026 para las grandes empresas; las medianas disponen de un plazo adicional hasta el 19 de julio de 2030, y las micro y pequeñas empresas quedan exentas salvo riesgo de elusión. A su vez, el artículo 24 obliga a las empresas no exentas a divulgar anualmente el número y peso de los productos no vendidos desechados, con sus motivos.

Respecto a la exigibilidad del pasaporte digital, el acto delegado específico para los productos textiles tiene un horizonte de adopción fijado indicativamente hacia 2027. Resulta esencial la cláusula de seguridad del artículo 4, apartado 4, del ESPR: la fecha de aplicación de un acto delegado no será anterior a 18 meses desde su entrada en vigor, salvo casos debidamente justificados. Operando con estos márgenes, la exigencia estricta del PDP textil en las aduanas comunitarias se materializaría hacia el final de la década.

Reflexión analítica

La Comunicación COM(2025) 37 no legisla, pero revela la doctrina de ejecución de la Comisión frente al comercio algorítmico transfronterizo. El texto certifica que la Unión ha abandonado la estrategia de perseguir envíos individuales no conformes mediante la vigilancia ex-post. La ineficacia de interceptar paquetes de escaso valor en destino ha forzado un giro hacia la denegación de acceso automático en la capa digital. El pasaporte digital deja de concebirse únicamente como una etiqueta de sostenibilidad orientada al consumidor para convertirse, en la práctica, en un protocolo de autorización aduanera.

La afirmación de que la mayoría de las mercancías físicas requerirán un PDP desplaza la carga de la prueba hacia el importador o el mercado en línea. La administración ya no debe demostrar que un producto es peligroso o insostenible mediante ensayos aleatorios; es el operador comercial quien debe demostrar la conformidad inyectando datos estructurados en el registro de la Unión antes de emitir el envío. Para comprender el alcance jurídico exacto de estas obligaciones conviene revisar la arquitectura del pasaporte digital de producto textil, que somete a esta industria a la curva de adaptación más pronunciada del marco europeo.

El modelo de supervisión exige a las marcas, con independencia de su tamaño o modelo de distribución, una trazabilidad rigurosa de sus cadenas de suministro. La viabilidad de generar un pasaporte por lote o artículo depende de una integración de datos con proveedores y ensambladores en terceros países. El cronograma de los actos delegados que detonan estas obligaciones se detalla en el Plan de Trabajo ESPR 2025-2030, y la discusión sobre un pasaporte digital horizontal —más allá del textil— se aborda en el análisis del DPP horizontal del mercado único. La interconexión entre el registro central y la ventanilla única aduanera asegura que cualquier deficiencia en la serialización de datos resulte en el bloqueo físico de la mercancía.